Đừng để lỡ bước kinh tế tầm thấp - Bài 2: Kiểm soát để phát triển – xây dựng hành lang pháp lý cho một không gian kinh tế mới

Một tầng kinh tế mới không thể vận hành chỉ bằng công nghệ. Nó cần một hệ sinh thái mới, trong đó hành lang pháp lý giữ vai trò đặc biệt quan trọng.

Bài thứ nhất đã đặt ra một vấn đề lớn: Kinh tế Tầm thấp không chỉ là câu chuyện về drone mà là sự hình thành của một tầng kinh tế mới, nơi thiết bị bay, cảm biến, kết nối 5G/6G, vệ tinh, dữ liệu, bản đồ số, AI và hàng loạt dịch vụ mới cùng hội tụ.

Từ du lịch, logistics, nông nghiệp, xây dựng, giao thông đến quản lý đô thị, cứu hộ cứu nạn và giám sát hạ tầng, không gian tầm thấp có thể trở thành một phần ngày càng quan trọng của nền kinh tế. Nhưng một tầng kinh tế mới không thể vận hành chỉ bằng công nghệ. Nó cần một hệ sinh thái mới, trong đó hành lang pháp lý giữ vai trò đặc biệt quan trọng.

Nếu thiếu luật chơi, doanh nghiệp không biết giới hạn đầu tư, người dân không biết mình được phép làm gì, cơ quan quản lý khó giám sát và những rủi ro về an ninh, an toàn có thể gia tăng. Nhưng nếu pháp luật chỉ tập trung vào kiểm soát mà không tạo không gian cho thử nghiệm và đổi mới, chính hành lang pháp lý lại có thể trở thành rào cản khiến một ngành kinh tế mới không thể hình thành.

Đây chính là nghịch lý Việt Nam đang phải đối mặt. Một mặt, chúng ta nhìn thấy rất rõ những rủi ro khi drone được sử dụng không đúng quy định. Một thiết bị nhỏ có thể xâm nhập vào khu vực nhạy cảm, ảnh hưởng đến hoạt động hàng không, tạo nguy cơ đối với an ninh, quốc phòng và an toàn xã hội. Mặt khác, nếu từ những sự cố đó chúng ta đi đến cách tiếp cận quá thận trọng, quá nhiều thủ tục hoặc hạn chế đổi mới sáng tạo, chúng ta có thể vô tình đóng lại một thị trường kinh tế mới ngay khi nó đang bắt đầu hình thành. Vì vậy, bài toán không phải là lựa chọn giữa an ninh và phát triển, mà phải thiết kế được một cơ chế trong đó an ninh, an toàn và bảo mật trở thành điều kiện để phát triển. Chúng ta cần kiểm soát những rủi ro không thể chấp nhận, nhưng đồng thời phải mở rộng tối đa không gian đổi mới trong vùng an toàn. Đây là tư duy quan trọng nhất khi xây dựng chính sách cho Kinh tế Tầm thấp.

Không thể chỉ hỏi: “Drone có nguy hiểm không?” Câu hỏi đúng phải là: “Làm thế nào để drone được sử dụng rộng rãi nhưng an toàn, có trách nhiệm và tạo ra giá trị kinh tế?” Đây là sự khác biệt rất lớn về tư duy chính sách. Nếu câu hỏi chỉ là “có cấm hay không”, chúng ta sẽ chỉ có hai lựa chọn: cho phép hoặc cấm. Nhưng nếu đặt ra những câu hỏi cụ thể hơn như ai được bay, bay ở đâu, bay cao bao nhiêu, bay vào thời điểm nào, phục vụ mục đích gì, ai chịu trách nhiệm, dữ liệu được thu thập và xử lý ra sao, khi xảy ra sự cố có thể truy xuất bằng cách nào, chúng ta sẽ bắt đầu hình thành một hệ thống quản trị hiện đại. Quản trị Kinh tế Tầm thấp phải chuyển từ tư duy “cấm hoặc cho phép” sang tư duy định danh, phân vùng, cấp quyền, giám sát, truy xuất và chịu trách nhiệm. Đây không chỉ là vấn đề kỹ thuật mà là một sự thay đổi căn bản trong cách Nhà nước quản lý một không gian kinh tế mới.

Kinh tế Tầm thấp cần được nhìn nhận như một hệ sinh thái gồm ít nhất sáu lớp. Lớp thứ nhất là thiết bị, bao gồm drone, cảm biến, camera, pin và hệ thống định vị. Lớp thứ hai là kết nối, bao gồm 5G/6G, IoT và các hệ thống vệ tinh. Lớp thứ ba là dữ liệu, bao gồm bản đồ, tọa độ, hình ảnh, dữ liệu không gian và dữ liệu hành trình. Lớp thứ tư là AI, giúp nhận diện, phân tích, điều hướng, tối ưu hóa và tự động hóa. Lớp thứ năm là dịch vụ, nơi giá trị kinh tế thực sự được tạo ra thông qua du lịch, logistics, nông nghiệp, giao thông, xây dựng, môi trường, đô thị và cứu hộ. Và lớp thứ sáu là quản trị, bao gồm định danh, cấp phép, phân vùng, giám sát, an toàn, bảo mật và trách nhiệm pháp lý. Năm lớp đầu tiên tạo ra năng lực công nghệ và giá trị kinh tế, nhưng lớp thứ sáu quyết định năm lớp đó có thể phát triển ở quy mô lớn, an toàn và bền vững hay không.

Nếu thiếu lớp quản trị, không gian tầm thấp có thể trở thành một “miền Tây hoang dã”, nơi ngày càng nhiều thiết bị bay nhưng không có luật chơi rõ ràng. Tuy nhiên, nếu chỉ tập trung vào lớp quản trị mà không xây dựng được năm lớp còn lại, chúng ta sẽ có một hệ thống quản lý rất chặt nhưng không tạo ra nền kinh tế. Đây chính là bài toán cân bằng mà Việt Nam cần giải quyết. Chúng ta không nên chỉ xây dựng một hệ thống để “quản lý drone”, mà phải xây dựng một hệ sinh thái Kinh tế Tầm thấp. Trong hệ sinh thái đó, Nhà nước tạo ra luật chơi, tiêu chuẩn và hạ tầng quản trị; doanh nghiệp đầu tư công nghệ và phát triển dịch vụ; trường đại học đào tạo nhân lực và nghiên cứu; startup thử nghiệm mô hình mới; địa phương tạo không gian sandbox; còn người dân trở thành người sử dụng và đồng thời là một bên tham gia có trách nhiệm. Khi các thành phần đó kết nối với nhau, quản lý không còn là lực cản mà trở thành nền tảng để thị trường phát triển.

Định danh drone phải là nền móng đầu tiên. Một nền kinh tế mà phương tiện hoạt động trên không không có danh tính rõ ràng sẽ rất khó quản lý. Drone thương mại cần có một cơ chế định danh thống nhất, có thể gọi là Drone ID, gắn với thiết bị, chủ sở hữu và đơn vị hoặc người vận hành theo từng cấp độ quản lý. Khi một drone hoạt động trong không gian tầm thấp, hệ thống quản lý cần có khả năng xác định thiết bị đó là gì, thuộc đơn vị nào, ai đang vận hành, đang thực hiện nhiệm vụ gì và có được quyền hoạt động trong khu vực đó hay không. Định danhDrone  không nên chỉ là một mã số dán trên thân thiết bị mà về lâu dài phải trở thành danh tính số của phương tiện bay. Danh tính này có thể liên kết với thông tin đăng ký, chủ sở hữu, người vận hành, loại thiết bị, mục đích sử dụng, giới hạn hoạt động và lịch sử vận hành. Khi xảy ra sự cố, cơ quan chức năng có thể truy xuất từ chính danh tính số của drone thay vì phải bắt đầu bằng việc tìm kiếm thủ công.

Tiếp theo là bản đồ số không gian tầm thấp, một trong những hạ tầng quan trọng nhất của Kinh tế Tầm thấp. Không thể yêu cầu người dân và doanh nghiệp tuân thủ pháp luật nếu họ không thể biết chính xác mình được phép làm gì và ở đâu. Một bản đồ số cần thể hiện rõ các khu vực cấm bay, khu vực hạn chế, khu vực được phép bay, khu vực được phép bay có điều kiện và những hành lang drone được quy hoạch cho các mục đích nhất định. Quan trọng hơn, đây không nên chỉ là một bản đồ tĩnh. Không gian tầm thấp có tính chất động. Một khu vực hôm nay có thể được phép hoạt động nhưng ngày mai có thể phải hạn chế vì một sự kiện lớn, hoạt động an ninh, cứu hộ, thời tiết hoặc những yêu cầu đặc biệt khác. Vì vậy, Việt Nam cần tiến tới tư duy “ Quản Trị Không Gian Bay Linh Hoạt”, trong đó trạng thái của không gian tầm thấp có thể được cập nhật theo thời gian thực hoặc gần thời gian thực.

Hãy thử hình dung một doanh nghiệp cung cấp dịch vụ drone cho một sản phẩm du lịch tại Huế. Một hành trình từ Thôn Vỹ Dạ qua Cồn Hến, Dương Nỗ, Nhà kỷ niệm Bác Hồ, Tranh Làng Sình, Hoa Giấy Thanh Tiên và không gian ven sông Hương có thể kết hợp xe đạp điện, kể câu chuyện, bản đồ số, AI và hình ảnh từ drone để tạo thành một sản phẩm du lịch hoàn toàn mới. Nhưng doanh nghiệp không thể đơn giản mua drone rồi bay. Họ phải biết khu vực nào được phép bay, độ cao nào được phép, thời gian nào được phép, người vận hành có đủ điều kiện hay không và dữ liệu hình ảnh được xử lý như thế nào. Chính ở đây chúng ta thấy rõ giá trị của hành lang pháp lý: luật không phải để ngăn sản phẩm du lịch hình thành, mà để tạo ra điều kiện an toàn cho sản phẩm đó hình thành và mở rộng. Khi doanh nghiệp biết rõ luật chơi, họ có thể đầu tư dài hạn thay vì hoạt động trong trạng thái không chắc chắn.

Một thành phần rất quan trọng khác là Flight Log – nhật ký chuyến bay. Mỗi chuyến bay thương mại cần có khả năng ghi nhận những dữ liệu phù hợp với quy định pháp luật như thời gian, điểm xuất phát, hành trình, độ cao, thời điểm kết thúc, thiết bị, người vận hành, cảnh báo và sự cố. Không nhất thiết mọi dữ liệu phải được công khai, nhưng phải có cơ chế lưu trữ và truy xuất khi cần thiết. Có thể coi Flight Log như một dạng “hộp đen số” của drone. Khi xảy ra sự cố, dữ liệu hành trình giúp xác định chuyện gì đã xảy ra, drone đã bay ở đâu, ai vận hành và những điều kiện nào đã được thực hiện. Nếu drone bay vào khu vực cấm, vượt giới hạn hoặc gây ra sự cố, hệ thống có thể hỗ trợ truy xuất trách nhiệm. Đây là nền tảng của một nguyên tắc rất quan trọng: quyền được hoạt động phải đi cùng khả năng chịu trách nhiệm.

Cùng với định danh thiết bị phải là định danh và chứng nhận người vận hành. Không phải mọi người sở hữu drone đều nên mặc nhiên được cung cấp dịch vụ thương mại. Người điều khiển cần được đào tạo về quy tắc không phận, an toàn hàng không, khí tượng, giới hạn thiết bị, xử lý sự cố, bảo vệ dữ liệu, quyền riêng tư và trách nhiệm pháp lý. Việt Nam có thể nghiên cứu hệ thống chứng chỉ theo cấp độ, từ hoạt động rủi ro thấp đến hoạt động thương mại và những nhiệm vụ phức tạp tại khu vực nhạy cảm. Điều quan trọng là chứng chỉ phải phản ánh năng lực thực tế, không trở thành một thủ tục hành chính đơn thuần. Khi thị trường phát triển, đào tạo và chứng nhận người vận hành cũng có thể trở thành một ngành kinh tế mới, tạo ra việc làm cho các trường đại học, trường nghề, trung tâm công nghệ và doanh nghiệp chuyên ngành.

Một vấn đề đặc biệt quan trọng là bảo mật dữ liệu và quyền riêng tư. Drone không chỉ bay; drone có khả năng nhìn, ghi hình, đo đạc và thu thập dữ liệu. Máy quay của drone có thể ghi lại hình ảnh con người, nhà ở, phương tiện, công trình và nhiều thông tin không gian khác. Khi số lượng drone tăng lên, lượng dữ liệu được tạo ra cũng sẽ tăng rất nhanh. Do đó, Kinh tế Tầm thấp đồng thời là một nền kinh tế dữ liệu. Pháp luật cần xác định rõ dữ liệu nào được phép thu thập, ai được thu thập, dữ liệu được lưu trữ ở đâu, ai có quyền truy cập, thời gian lưu trữ bao lâu và dữ liệu nào thuộc nhóm nhạy cảm. Đặc biệt, những dữ liệu liên quan đến quốc phòng, an ninh, công trình trọng yếu và các khu vực đặc biệt phải được bảo vệ theo cơ chế phù hợp. Quyền được sử dụng không gian tầm thấp không đồng nghĩa với quyền tự do thu thập mọi loại dữ liệu từ không gian đó.

Bên cạnh dữ liệu, an ninh quốc phòng và an toàn hàng không phải được đặt ở vị trí đặc biệt quan trọng. Không gian tầm thấp không phải là một không gian kinh tế thuần túy. Nó có thể liên quan trực tiếp đến an ninh, quốc phòng và hoạt động hàng không. Vì vậy, những khu vực nhạy cảm cần được xác định rõ trên hệ thống bản đồ số và có cơ chế bảo vệ nhiều lớp. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa toàn bộ không gian tầm thấp phải trở thành vùng hạn chế. Cách tiếp cận hợp lý hơn là phân vùng theo mức độ rủi ro. Khu vực rủi ro thấp có thể áp dụng quy định đơn giản hơn; khu vực rủi ro cao áp dụng điều kiện nghiêm ngặt hơn; còn những khu vực đặc biệt nhạy cảm có thể cấm hoặc kiểm soát ở mức cao nhất. Đây là cách tiếp cận dựa trên rủi ro, thay vì áp dụng một cơ chế giống nhau cho mọi hoạt động.

Một yếu tố đặc biệt quan trọng để thúc đẩy đổi mới là sandbox. Việt Nam không nhất thiết phải chờ xây dựng một hệ thống pháp lý hoàn hảo rồi mới cho phép thị trường phát triển. Với công nghệ mới, chính quá trình thử nghiệm thực tế giúp Nhà nước hiểu rõ công nghệ, nhận diện rủi ro và xây dựng quy định tốt hơn. Vì vậy, cần nghiên cứu xây dựng các Low-Altitude Economy Sandbox, tức những khu vực thử nghiệm Kinh tế Tầm thấp. Trong đó, doanh nghiệp được phép thử nghiệm các mô hình mới dưới điều kiện kiểm soát: drone có ID, người vận hành đáp ứng tiêu chuẩn, khu vực bay được xác định, Flight Log được ghi nhận, dữ liệu được quản lý và sự cố được báo cáo. Sandbox có thể được thiết kế cho du lịch, logistics, nông nghiệp, kiểm tra hạ tầng, đô thị thông minh, môi trường hoặc cứu hộ. Sandbox không phải là vùng tự do pháp luật; ngược lại, đó phải là vùng thử nghiệm có kiểm soát.

Trong giai đoạn đầu, Việt Nam cũng có thể nghiên cứu cơ chế cấp phép có điều kiện cho một số đơn vị vận hành drone chuyên nghiệp. Thay vì để hàng nghìn cá nhân và doanh nghiệp tự thực hiện những hoạt động phức tạp, có thể lựa chọn một số tổ chức đáp ứng các tiêu chuẩn về thiết bị, nhân sự, bảo hiểm, dữ liệu, quy trình vận hành và trách nhiệm pháp lý để cung cấp dịch vụ. Cách làm này giúp thị trường hình thành có trật tự trong giai đoạn đầu, đồng thời giúp cơ quan quản lý có những đối tác cụ thể để kiểm tra, giám sát và thu thập dữ liệu thực tế. Nhà nước tập trung vào tiêu chuẩn, cấp quyền, giám sát, an ninh, dữ liệu và xử lý vi phạm, trong khi doanh nghiệp tập trung vào đầu tư, đổi mới, công nghệ, dịch vụ và thị trường. Khi hệ thống trưởng thành, phạm vi tham gia thị trường có thể được mở rộng dần theo năng lực và mức độ an toàn.

Điều này đồng thời mở ra một hệ sinh thái nhân lực mới. Các trường đại học, trường nghề, trung tâm đào tạo công nghệ và doanh nghiệp có thể tham gia xây dựng chương trình đào tạo về vận hành drone, dữ liệu không gian, AI-drone, an toàn bay và bảo trì thiết bị. Từ đó có thể hình thành những nghề mới như phi công drone thương mại, kỹ thuật viên drone, chuyên gia dữ liệu drone, chuyên gia AI-drone, chuyên gia bản đồ tầm thấp, kỹ thuật viên bảo trì và chuyên gia an toàn vận hành. Đây là một cơ hội đáng chú ý bởi Kinh tế Tầm thấp không chỉ tạo ra doanh thu từ thiết bị mà còn tạo ra thị trường dịch vụ và việc làm mới. Nếu Việt Nam chuẩn bị sớm về nhân lực, chúng ta có thể vừa đáp ứng nhu cầu trong nước vừa từng bước tham gia chuỗi giá trị khu vực.

Việt Nam cũng cần nhìn đến toàn bộ chuỗi giá trị thay vì chỉ nhìn vào việc sử dụng drone. Nếu chỉ nhập drone về sử dụng, chúng ta chủ yếu tạo ra thị trường tiêu thụ cho doanh nghiệp nước ngoài. Nhưng nếu xây dựng hệ sinh thái đúng hướng, Việt Nam có thể phát triển doanh nghiệp sản xuất thiết bị, doanh nghiệp tích hợp, startup AI-drone, công ty logistics drone, doanh nghiệp du lịch drone, doanh nghiệp dữ liệu, nền tảng quản lý bay, bản đồ số tầm thấp, trung tâm đào tạo, dịch vụ bảo trì, kiểm định và bảo hiểm. Khi đó, Kinh tế Tầm thấp không còn là câu chuyện “bán được bao nhiêu chiếc drone” mà trở thành câu chuyện về giá trị gia tăng của cả một hệ sinh thái. Đây mới là mục tiêu chiến lược mà chính sách cần hướng tới.

Một vấn đề nữa là quản trị liên ngành. Kinh tế Tầm thấp liên quan đến hàng không, quốc phòng, an ninh, khoa học công nghệ, viễn thông, giao thông, xây dựng, nông nghiệp, du lịch, môi trường và chính quyền địa phương. Nếu mỗi ngành chỉ quản lý một mảnh mà không có kiến trúc tổng thể, doanh nghiệp có thể phải đối mặt với nhiều đầu mối, nhiều thủ tục và khó dự đoán con đường phát triển. Việt Nam cần một kiến trúc quản trị không gian tầm thấp thống nhất, trong đó mỗi cơ quan có trách nhiệm rõ ràng nhưng dữ liệu, tiêu chuẩn và quy trình được kết nối. Người dân và doanh nghiệp cần nhìn thấy một hệ thống minh bạch, dễ hiểu và có thể tiếp cận bằng nền tảng số. Một nền kinh tế số mới không thể được quản lý hoàn toàn bằng những quy trình thủ công của thời kỳ cũ.

Từ đó, tư duy quản lý cần chuyển từ “cấm hay cho phép” sang “định danh – phân vùng – cấp quyền – giám sát – truy xuất – chịu trách nhiệm”. Định danh để biết ai đang bay. Phân vùng để biết được bay ở đâu. Cấp quyền để biết được làm gì. Giám sát để biết đang hoạt động như thế nào. Flight Log để biết đã xảy ra điều gì. Bảo mật để biết dữ liệu được bảo vệ ra sao. Và trách nhiệm pháp lý để xác định ai phải chịu trách nhiệm khi xảy ra sự cố. Đây là mô hình quản trị phù hợp hơn với một nền kinh tế mà hàng nghìn, thậm chí hàng triệu thiết bị có thể cùng hoạt động trong không gian tầm thấp. Quản trị tốt không phải là làm cho số lượng drone giảm xuống, mà là làm cho mỗi hoạt động drone trở nên minh bạch, có điều kiện và có trách nhiệm hơn.

Kinh tế Tầm thấp sẽ phát triển. Câu hỏi không phải là nó có phát triển hay không, mà là Việt Nam sẽ tham gia vào chuỗi giá trị đó ở vị trí nào. Chúng ta có thể trở thành một thị trường tiêu thụ drone, nhập thiết bị, mua công nghệ và sử dụng dịch vụ của doanh nghiệp nước ngoài. Nhưng chúng ta cũng có thể trở thành một trung tâm phát triển các ứng dụng drone, AI, dữ liệu và dịch vụ tầm thấp của khu vực. Sự khác biệt nằm ở thể chế, nhân lực, công nghệ, dữ liệu và khả năng hành động sớm. Nếu pháp luật quá lỏng, rủi ro tăng. Nếu pháp luật quá chặt, đổi mới bị nghẹt. Nếu thủ tục quá phức tạp, doanh nghiệp không đầu tư. Nếu thiếu tiêu chuẩn, thị trường hỗn loạn. Nếu thiếu dữ liệu, Nhà nước khó quản lý. Nếu thiếu sandbox, công nghệ khó được thử nghiệm. Vì vậy, Việt Nam cần một chiến lược cân bằng giữa kiểm soát và phát triển.

Có thể gọi đó là chiến lược “hai đường ray”. Đường ray thứ nhất là KIỂM SOÁT: quốc phòng, an ninh, an toàn hàng không, quyền riêng tư, bảo mật dữ liệu, định danh, phân vùng, giám sát và trách nhiệm pháp lý. Đường ray thứ hai là PHÁT TRIỂN: doanh nghiệp, startup, AI, dữ liệu, logistics, du lịch, nông nghiệp, đô thị thông minh, đào tạo nhân lực, nghiên cứu và sandbox. Hai đường ray phải chạy song song. Không thể chỉ có đường ray kiểm soát, bởi khi đó công nghệ không thể phát triển. Nhưng cũng không thể chỉ có đường ray phát triển, bởi khi đó rủi ro đối với an ninh và an toàn sẽ tăng lên. Mục tiêu cuối cùng không phải là tạo ra một bầu trời đầy drone, mà là tạo ra một không gian tầm thấp an toàn, có trật tự, có dữ liệu, có trách nhiệm và có khả năng tạo ra giá trị kinh tế lớn.

Chúng ta cần xây dựng luật chơi như thế nào để những giá trị của kinh tế tầm thấp hình thành?.  Câu trả lời không phải là đóng cửa, cũng không phải mở cửa vô điều kiện, mà là mở cửa có kiểm soát, đổi mới có trách nhiệm, phát triển đi cùng an toàn và dữ liệu đi cùng bảo mật. Việt Nam cần bắt đầu từ Drone ID, bản đồ số, hành lang bay, chứng chỉ người vận hành, Flight Log, bảo mật dữ liệu, phân vùng rủi ro, sandbox, giám sát và trách nhiệm pháp lý. Nếu hành động sớm, chúng ta không chỉ quản lý được drone mà còn có thể kiến tạo cả một hệ sinh thái Kinh tế Tầm thấp. Khi đó, hành lang pháp lý sẽ không còn là hàng rào ngăn cản Kinh tế Tầm thấp. Nó sẽ trở thành đường băng để Kinh tế Tầm thấp cất cánh.

“Kiểm soát để phát triển. An toàn để đổi mới. Bảo mật để mở rộng. Đừng để Việt Nam lỡ bước với Kinh tế Tầm thấp".

ThS Vũ Tuấn Anh

Chuyên Gia Tư Vấn Quốc Gia dự án Creative4Mekong

Mekong Institute tại Việt Nam